城鎮體系規劃之精簡教材 - 下載本文

撤縣設市、發展城市群的道路。縣城可以在中心城市外緣的一個方向上作點式近城開發,新老城區可以看作是一個城市系統的兩個組團。值得一提的是,對于這樣的地級市—縣級市系統,尤其要注意超前防范和避免出現比較嚴重的割裂規劃、基礎設施不銜接、新城建設鋪大攤子卻遲遲形成不了城市功能等問題。市縣系統必須建立統一規劃的機制,對城市建設規模、建設時序作科學、嚴謹的分析,對城市功能的設置更應考慮與老城的協調、互補,區域性基礎設施尤其要相互銜接,切忌自成一體,獨立發展,徒然增加建設成本。江蘇省以吳縣市一蘇州市為代表的一些市一縣同城(近城)地區,新城與老區銜接較好,由于市、縣規劃銜接,基礎設施配套,新城建設事半功倍,很快就初具規模,且人氣比較旺盛。

②縣級市升格。江蘇省有一批城市規模較大、社會經濟發展水平較高的縣級市,它們在區域經濟發展和區域工業化、城市化進程中起著十分重要的作用。其中,有一些已經達到國務院頒布的設立地級市的標準。因此,縣級市升格逐漸成為理論界和地方政府關注的問題,

城市的發展成長,是人類社會發展的必然規律。一部分區位條件較好的中等城市向大城市發展、一部分發展條件較好的小城市向中等城市發展,是城鎮體系演化的必然現象。尤其是我國東部沿海地區,已進入城市化快速發展階段,城市的集聚、擴展比歷史上任何一個時期都快。江蘇省的縣級市,都是整縣設市,腹地比較廣闊,人口、土地、資源比較豐富,在經濟發展、城市建設和人口集聚等方面具有優越的條件。一些縣級市的經濟總量甚至超過了地級市市區。特別是20世紀90年代以來,這些城市進入加速發展時期,城市用地規模、人口規模有了較大增長。這就要求有與之相適應的行政管理體制和經濟管理體制。江蘇省1983年設11個地級市,1997年為13個地級市,14年間只增設了2個地級市。 縣改市后,國務院批復由省直接管市,但省為了不打破市管縣的格局,往往仍決定由地級市“代管”縣級市,因而撤縣設市后,縣級市的行政管理體制沒有大的改變。1988年底,為了控制機構編制,國務院決定暫停審批縣級市升格為地級市。江蘇省的一些地方政府也不大贊同所轄縣級市升格,主要是顧慮劃出一個較強的縣級市后,會使本市的經濟總量減少,在全國的地位下降,而且給自己增加了一個競爭對手

1996年,經國務院批準,實行揚泰、淮宿分治,將原縣級泰州市宿遷市升格為地級市,分別管轄原揚州東部地區和原淮陰西北部 地區。而對長扛三角洲城市群內部規模等級結構的變化及進行相應的行政管理體制改革,尚未啟動。為了順應世界城市化發展的潮流,加快長扛三角洲城市群的發育、發展,必須在部分地區,如蘇、錫、常三市,率先實施省直接管市(縣級市與地級市)體制,或者將一些條件優越、發展潛力大、在城鎮體系中的地位可望上升的縣級市盡快升格為地級市。

部分縣級市升格,可以在大的行政格局基本穩定的前提下,完成個別城市行政級別的微調,為這些城市加速發展,完善區域城鎮體系.塑造新的區域發展格局創造條件。

③鄉鎮合并。江蘇蘇中、蘇南部分縣(市)小鄉鎮眾多,而鄉鎮規模普遍偏小,在經濟與社會發展中暴露出諸多問題:行政管理成本較高;分散布局、重復建設、效益不高;中心鎮優勢不明顯,小鄉鎮社會發展緩慢,等等。因此,必須下決心加大力度;做好鄉鎮合并工作。小鄉鎮合并,既有助于優化區域經濟發展格局,形成規模優勢,又有助于優化城鎮布局,加快農村城鎮化進程,還有助于形成合理的基層行政區管理幅度,大量精簡機構和人員,提高行政管理效率,減輕國家、

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集體和農民群眾的負擔。況且,江蘇地形地貌平坦,近年來農村的交通、通訊條件有了較大改善,各級政府的管理能力不斷提高,為調大鄉鎮管理幅度也提供了可能。

鄉鎮合并工作,必須在黨委、政府的組織領導和統一部署下,依照行政區劃改革原則,全面分析縣域生產力布局和城鎮體系現狀,著眼遠景發展目標,從優化城鎮空間布局入手,在優先保證各級中心城鎮發展需要的前提下,實事求是,因地制宜,科學制訂調整方案,積極、穩妥地加以實施。

江蘇鄉鎮總數中,建制鎮數量已經超過鄉的數量。但由于過去設鎮標準偏低,加上一些建制鎮的發展條件改變,有一部分建制鎮質量不高。在適當提高設立建制鎮的標準后,應嚴格考核,使新設建制鎮具備較大的城鎮人口規模和較強的城鎮功能。

④城鄉區劃調整。按照城市規劃和城市中長期發展的用地需要,劃入郊區部分地域,擴大城區面積,增加城市化發展空間;打破城區與郊區行政格局,加以重新調整,形成有城有郊、以城帶郊的新型城區,擴大城郊市發展的空間,農村經濟的發展也可以更好地以城市為依托,大大增強城鄉經濟和社會發展的活力;劃入郊縣鄉鎮,作為中心城市新辟開發區、工業園區的建設用地,彌補城市大規模開發用地的不足,有利于形成新的經濟增長點,構建外向型經濟發展的基地。城鄉行政區劃的合理調整,能極大地改善城市用地條件,理順城郊結合部的管理體制,促進城鄉協調發展。

(二) 城市發展要走集約化道地路,實現可持續發展 1.合理利用城市土地資源 (1)集約利用城市土地

(2)開展土地整理,盤活存量土地 (3)培育和規范地產市場 (4)進行制度創新

(5)城市地上、地下空間資源利用相結合 2.注重城市環境保護

3.促進大城市的健康發展

(三) 鼓勵多元化的投資體制與動力機制建立 1.促進城建投資主體多元化

2.引入競爭機制,為市政公用事業實行市場化運作創造條件

3.對城建投入要有硬性指標,政府要加大對城建資金的調控力度

(四) 慎重處理對農村城市化和小城鎮建設的需求 1.農村小城鎮建設的制度成本較高

(1)基本國情矛盾與農業面臨的資源緊約束均未能有效緩解

(2)城鎮人口不成規模和農村工業分散化本,但是損失會小得多。 2.農村工業化的環境代價好環境。 3.小城鎮建設的指導思想

(1)中國農村小城鎮建設的首要目標,應是促進農業的可持續發展。 (2)縣以下小城鎮

的產權結構應以非國有的股份制和股份合作制經濟為主體,不必強調發展國有國營經濟。 (3)小城鎮土地制度必須體現農民作為農村財產所有者的權益。

(五) 建設國際性城市,融入全球城市體系 1.中國建設國際性城市的戰略意義

城市作為現代經濟社會發展的主要載體,對確立國際競爭優勢具有決定性作

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用。在經濟全球化過程中,城市發展、特別是國際性城市建設,具有重要的戰略意義。

中國城市的國際化既是中國進一步改革開放與發展經濟的需要與必然趨向,也是經濟全球化發展的客觀要求。首先,經濟全球化和國際經濟集團化是國際化社會生產力發展的總趨勢和當今世界經濟發展的顯著特點。我國只有積極主動參與新國際勞動分工,把自己的經濟發展融進全球經濟,才能真正實現經濟騰飛,走向現代化。國際性城市既是國際經濟全球化的空間依托、區域經濟集團的支撐點、各類“經濟圈”的核心,又是國家實現同國外經濟聯系的橋梁和基地。如果我們沒有幾個國際性城市,就難以真正參與國際經濟大循環,不利于擴大對外開放。

其次,開放促進了城市的發展,城市發展又必然促進國際性城市的形成。吸引外資、引進技術、建立外資企業等大量對外經濟活動都集中于大城市。雖然各國生產力和經濟發展不平衡,但各國大城市始終處于社會生產發展的前列,是綜合國力的代表,它們集中了先進的技術裝備、專業人才和科學管理,同時有著較好的基礎設施建設,具備良好的投資環境。因此,大城市作為理想的投資場所和廣闊的商品銷售市場,是外商首先選中的目標。隨著對外貿易的擴大和經濟交往的加深,其中某幾個特大城市正在發展成為國際性城市。外國跨國公司和金融集團對中國的大量投資,眾多分支機構的設立:我國大型企業集團的成立,并積極吸引外資,開展中外合營業務以及向海外投資都要求在國內有國際性城市作依托。 第三,城市的國際化可以促進城市的進一步現代化。隨著城市的逐步國際化,國際間資金、貿易往來和經濟、技術交流進一步擴大,將在更高層次上提高城市現代化水平。另外,建設國際性城市,并將其作為我國城市現代化的典范,對其它城市能夠起帶動、示范作用。

在經濟全球化大背景下,如果國內有幾座參與全球和區際經濟的國際性城市,它們一方面可在吸引資金和技術、出口商品、交流文化和信息等方面為國內城市和地區架起對外聯系的橋梁,另一方面也可充分利用匯聚在此的資本、技術、人才和信息優勢,在世界經濟競爭中占據有利地位。據此,建設國際性城市對我國實現經濟騰飛具有戰略意義。 2.中國建設國際性城市的條件分析 (1)面臨世界經濟重心東移的大好機遇

當今世界正處于政治、經濟格局重新組合的新時期。自20世紀70年代石油危機以來,世界經濟增長重心正在逐步向亞太地區轉移。20世紀80年代以來,亞太地區經濟蓬勃發展,尤其是進入20世紀如年代后,該地區大多數國家的經濟增長速度大大超過了世界平均水平。目前日本和東亞“四小龍”等國家和地區正在進行產業結構的調整與轉移,這給中國市場經濟的發展帶來不可多得的機遇。與此同時,改革開放使中國成為亞太地區經濟增長最快、經濟潛力最大、經濟發展最具活力的地區之一。中國正在成為世界經濟發展中新的增長極。隨著世界經濟全球化,在經濟增長所在區域必然會崛起新的國際經濟中心城市,這是世界各國城市發展的一條基本規律。中國東部沿海正在成為世界經濟新的增長極,在經濟高速發展過程中也必然伴隨著崛起若干中心城市,有幾個將進一步發展為國際性城市。

(2)歷史上一些城市曾經是國際性城市

從歷史上看,中國某些大城市有著悠久的對外開放歷史,同國外城市存在著廣泛、密切的經濟聯系和貿易往來,其經濟作用早巳超越國界,波及海外。如上海在上世紀上半葉曾經是東亞的國際經濟中心,商業功能和繁華程度是遠東任何

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一個城市所不能比擬的,成為遠東當之無愧的國際性城市,有“東方巴黎”的美稱。 (3)東南沿海城市存在得天獨厚的區位優勢

世界上不少學者探討了東亞國家和地區經濟發展同歷史背景與文化的關系,從香港和新加坡這兩個新興的國際性城市的發展背景看,它們都是東方文化與西方文化的結合點和融匯點。我國東南沿海城市也具備這一特點,擁有良好的區位優勢和自然環境,存在建設成為國際性城市的客觀條件。它們背靠資源富饒的內陸,面向廣闊的太平洋,擁有天然良港,是中國對外經濟貿易的主要橋梁和樞紐。當前亞太地區經濟持續高速增長,成為世界矚目的焦點,我國位于太平洋西岸的部分港口城市已經具有一定的國際知名度。 (4)一些特大城市具有雄厚的經濟實力

隨著沿海、沿江、沿邊地區多層次、多形式、全方位開放體系的確立,東部沿海和長江流域經濟發展帶上已崛起一批經濟中心城市。這些城市憑借優越的區位條件和密切的對外聯系,綜合經濟實力和科技文化水平都明顯高于全國其它城市。20世紀80年代實施開放沿海14個城市的沿海經濟發展戰略,使沿海地區的城市獲得了改革開放的先發效應,在接受國際產業轉移、帶動經濟發展和推動產業結構高度化方面發揮了重要作用,現已成為中國經濟最具活力、與世界經濟融合度最高的城市帶,并在此基礎上形成了牽引中國經濟增長的三個充滿活力的城市群,即以廣州、深圳為中心的珠江三角洲城市群,以上海為中心的長江三角洲城市群和以北京、天津為中心的京津唐城市群。

20世紀80年代實施開放沿海14個城市的沿海經濟發展戰略,使沿海地區的城市獲得了改革開放的先發效應,在接受國際產業轉移、帶動經濟發展和推動產業結構高度化方面發揮了重要作用,現已成為中國經濟最具活力、與世界經濟融合度最高的城市帶,并在此基礎上形成了牽引中國經濟增長的三個充滿活力的城市群,即以廣州、深圳為中心的珠江三角洲城市群,以上海為中心的長江三角洲城市群和以北京、天津為中心的京津唐城市群。20世紀90年代隨著中國改革開放的戰略重點向內陸縱深推進,以及浦東的開發和長江三峽工程的建設,長扛流域將成為未來中國經濟發展的主要支撐點。近幾年來,在浦東開發開放的帶動下,長江沿岸14個開放城市對內對外開放進一步擴大,在某些方面已居全國領先地位,有些城市的經濟發展已明顯超過沿海地區。如以武漢為中心的長江中游城市群和以重慶為中心的長江上游城市群已經初具規模,正在成為外商投資的集中地。

3.中國建設國際性城市的戰略措施

(1)明確重點,政策傾斜,盡快使香港、上誨、北京加入到國際性城市的行列,一方面以其為信息收集和傳播的節點,使全球新技術在中國得以迅速傳播,發揮后發優勢;另一方面,以其作為中國的創新中心,及早搶占高新技術制高點,領導未來的產業發展潮流。

(2)建立以現代化立體快速交通體系和現代化通訊服務體系為核心的現代化基礎設施網絡,加強城市之間及其與其它地區的聯系。

(3)應用新的城市管理手段,加強城市發展的區域宏觀調控,協調大都市連綿區、城市密集區各等級規模城市間的分工協作,并以快速交通網絡為骨架,規劃和建設新的城市管理區域。

(4)加強中國城市化模式和途徑的開拓,引導和規范城市郊區發展,確保中國城市的可持續發展。

(5)不斷完善市場機制,通過公平的市場競爭,優化各等級城市的產業結構。

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堅決消除地方保護主義,鼓勵公司兼并,盡快建立適合國際市場的統一的中國市場;強化政府的宏觀調控職能,確保區域規劃、城市規劃的嚴肅性和順利實施;逐步完善各項涉外法律和法規,進一步協調城市與大公司,尤其是與跨國公司間的關系,確保各級城市的協調發展。

第四章 城鎮體系結構與組織規劃

第一節 概述

地域空間結構、等級規模結構、職能類型結構的“三結構”規劃,一直是我國各層次城鎮體系規劃的核心。但是,隨著經濟全球化、信息化與知識經濟發展、中國市場化制度建立,我國進入社會經濟較快發展、結構深刻轉型的新時期,傳統的“三結構”的理論范式與規劃的概念模式也面臨完善和深化。“三結構”規劃的編制、審批、實施管理過程中,對社會主義市場經濟的內在要求和經濟社會轉型時期城鎮體系規劃實施主體缺位、管理法定性不明等還缺乏認識,往往過分重視技術因素、忽視政策因素,追求目標理想、忽視階段可行和規劃實施的連續性、動態性,在表達方式、深度方面不適應管理的需要。

城鎮體系結構與組織規劃是將傳統的“三結構”規劃上升、擴展為包括制定實現結構優化的政策、措施在內的城鎮空間組織、城鎮功能組織、塘鎮規模組織規劃,并在具體內容上根據政府職能進行相應擴充。即傳統“三結構”規劃提出城鎮地域空間結構,規劃城鎮布局;提出城鎮職能類型結構,確定主要城鎮性質和產業發展方向;提出城鎮規模等級結構,確定主要城鎮人口規模等。而結構與組織規劃確定城鎮發展空間和重點的綜合發展空間,提出其對應的空間結構和組織結構(空間結構形成完善的對策);確定中心城市體系和各類、各級城鎮應發展的現代功能,提出其對應的功能結構和組織結構(功能結構形成完善的對策);確定中心鎮、一般鎮發展布局的原則、標準和中心鎮設置方案;確定主要城鎮的規劃人口指導規模,提出其對應的規模結構和組織結構(規模結構形成完善的對策);確定城鎮建設用地總規模等。 一、城鎮空間結構與組織規劃

城鎮空間是指相對于鄉村空間、主要以非農建設用地和二、三產業布局為特征的地域。城鎮空間組織是指按照城鎮地域空間結構形成完善的客觀規律和城市化戰略中對空間城市化的基本要求,提出城鎮空間規劃及其操作方案,包括實施規劃的政策措施。

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